EUROPÄISCHE KOMMISSION GENERALDIREKTION WETTBEWERB   Beihilfenkontrolle: Kohäsion, F&E&I und Durchsetzung Der Direktor

Brüssel, den 20/02/2008*D/50714

COMP H2/CH/ - D(2008) 133

Herrn

Ralf Schlüter

Strandstr. 24 - 28

DE – 18586 Ostseebad Baabe

 

 

Betrifft: Staatsbeihilfen CP 65/2004 – Investitionskostenförderung gemeinnütziger Familienferienstätten

 

Sehr geehrter Herr Schlüter,

 

vielen Dank für Ihre am 10.05.2004 eingegangene Beschwerde, in der Sie sich gegen Wettbewerbsverzerrungen durch Steuerbegünstigungen und die Vergabe von Fördermitteln an die AWO SANO gGmbH wenden und dies als gemeinschaftsrechtswidrige Beihilfen bezeichnen.

Auf der Grundlage Ihrer Informationen hat die Generaldirektion Wettbewerb mehrere Informationsersuchen an die Bundesrepublik Deutschland gestellt. Zum einen wurden darin die gesetzlichen Regelungen der Besteuerung und der Förderung von Investitionen gemeinnütziger Einrichtungen erfragt. Zum anderen hat die Generaldirektion Wettbewerb aus den von Ihnen genannten Beispielen für Verlustausgleiche exemplarisch das Familienferiendorf Rerik der AWO SANO gGmbH herausgegriffen und dort die Höhe, Herkunft und Grundlage der Förderung erfragt, um einen konkreten Fall praktisch durchzugehen.

Im Verlauf der Prüfung haben insgesamt fünf Treffen zwischen den Vertretern der Generaldirektion Wettbewerb, den zuständigen deutschen Ministerien (Bundesministerium der Finanzen, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie sowie Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend) und Mitgliedern der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) stattgefunden.

 

 

Sachverhalt

 

In Deutschland gibt es zurzeit 127 in der Bundesarbeitsgemeinschaft Familienerholung zusammengeschlossene gemeinnützige Familienferienstätten.

Für den Beispielsfall des Familienferiendorfs Rerik der AWO SANO gGmbH, der im Laufe der folgenden Analyse stellenweise zur besseren Illustration verwendet wird, stellt sich die Situation wie folgt dar: Das Familienferiendorf wurde zwischen 1995 und 1997 errichtet und 1999/2000 um vier behindertengerechte Wohnhäuser sowie einen Mehrzweckraum erweitert. 2001 wurde ein behindertengerechter Badesteg errichtet. Es gibt ein Dorfhaus mit Gruppen- und Aufenthaltsräumen (ohne Verzehrzwang), eine Cafeteria, ein Spielhaus, mehrere Kinderspielplätze und ein rollstuhlgerechtes Hallenbad. Die Nutzung all dieser Einrichtungen ist im Preis inbegriffen. Darüber hinaus wird regelmäßig, in der Hauptferienzeit täglich eine pädagogische Betreuung durch eine Diplom-Freizeitpädagogin und zwei staatlich anerkannte Erzieherinnen, die im Familienferiendorf Rerik ganzjährig beschäftigt sind, angeboten. Die Teilnahme an den Betreuungsangeboten ist ebenfalls im Preis inbegriffen.

Das Familienferiendorf Rerik hat für seine anerkannten Investitionskosten in Höhe von 6.472.823,64 Euro Zuschüsse des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) und des Ministeriums für Soziales und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern in Höhe von insgesamt 1.919.436,76 Euro erhalten. Dies entspricht einem Anteil von 29,65 % der Investitionskosten.

Hinsichtlich der Steuerbegünstigungen bestehen für gemeinnützige Körperschaften u. a. folgende Regelungen:

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 9 Körperschaftsteuergesetz (KStG) und nach § 3 Nr. 6 Gewerbesteuergesetz (GewStG) sind Körperschaften, die gemeinnützigen Zwecken dienen, von der Körperschaft- und Gewerbesteuer befreit. Im Gegenzug müssen gemeinnützige Körperschaften ihre Mittel (d.h. eventuelle Gewinne) nach § 55 Abs. 1 Nr. 5 Abgabenordnung (AO) zeitnah für ihre steuerbegünstigten satzungsmäßigen Zwecke verwenden.

Nach § 3 Abs. 1 Nr. 3b ist von der Grundsteuer Grundbesitz befreit, der von einer inländischen Körperschaft, die gemeinnützigen Zwecken dient, für gemeinnützige Zwecke benutzt wird.

Nach § 12 Abs. 2 Nr. 6 Umsatzsteuergesetz (UStG) ermäßigt sich die Steuer auf sieben Prozent für die Leistungen der Körperschaften, die gemeinnützige Zwecke verfolgen.

Sie sehen in den Investitionskostenzuschüssen und den Steuerbegünstigungen Wettbewerbsverzerrungen, die einen Verstoß gegen Art. 87 EG-Vertrag darstellen.

Rechtliche Würdigung

 

Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag

Gemäß Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Bei den Zuschüssen zu den Investitionskosten des Familienferiendorfs Rerik durch das BMFSFJ in Höhe von 178.814,11 Euro und durch das Ministerium für Soziales und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern in Höhe von 1.740.622,65 Euro handelt es sich um staatliche Beihilfen, da die Zuschüsse unmittelbar aus dem Haushalt des BMFSFJ bzw. des Ministeriums für Soziales und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern stammen.

Der Begriff des Unternehmens umfasst sowohl nicht-gemeinnützige als auch gemeinnützige juristische Personen. Als Gesellschaft, die gegen Bezahlung Familienurlaub in Feriendörfern/-parks und Gästehäusern anbietet und damit eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, ist die AWO SANO gGmbH als Trägerin des Familienferiendorfs Rerik ein Unternehmen im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag.

Weiterhin ist eine Begünstigung des Unternehmens erforderlich. Dies ist der Fall bei Kapitalzuführungen, die nicht im Einklang mit dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Investors stehen. Dabei ist entscheidend, ob ein Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil erhält, den es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte.

Ein privater Investor würde einem Unternehmen, das nicht in seinem (Anteils-)Eigentum steht, keine Investitionskostenzuschüsse ohne Rückzahlungsverpflichtung und finanzielle Gegenleistung (z.B. Darlehenszinsen) gewähren. Insofern stellen die Investitionskostenzuschüsse des BMFSFJ und des Ministeriums für Soziales und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern für das Familienferiendorf Rerik der AWO SANO gGmbH, die - bei Einhaltung der Nebenbestimmungen - nicht zurückzuzahlen und zu verzinsen sind, eine Begünstigung des Familienferiendorfs Rerik dar.

 

Im Bereich des Familienurlaubs besteht eine Wettbewerbsverfälschung darin, dass die Wettbewerbsfähigkeit des Familienferiendorfs Rerik durch die Zuschüsse zu den Investitionskosten gegenüber anderen Anbietern von Familienurlaub, die nicht solche Investitionskostenzuschüsse erhalten, gestärkt wird, indem die Investitionskosten der Familienferienstätte reduziert werden, während andere Anbieter diese Kosten selbst tragen müssen.

Hinsichtlich einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten ist erforderlich, dass die Beihilfe sich nicht ausschließlich auf den Wettbewerb innerhalb eines Mitgliedstaats auswirkt. Die Beherbergung in Familienferienstätten steht in Wettbewerb mit Angeboten aus anderen Mitgliedsstaaten (z. B. an der nahe gelegenen polnischen Ostseeküste). Durch die Zuschüsse zu den Investitionskosten gemeinnütziger deutscher Familienferienstätten wird die Erbringung von Beherbergungsdienstleistungen für nicht bezuschusste Betreiber erschwert und somit der innergemeinschaftliche Handel beeinträchtigt.

Altmark-Trans-Urteil

Auch wenn die Voraussetzungen von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag erfüllt sind, kann nach dem Altmark-Trans-Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24.07.2003 keine Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag vorliegen, wenn es sich um einen Ausgleich für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse handelt.

Dies ist dann der Fall, wenn

(1)               das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut ist und diese Verpflichtungen klar definiert sind.

Aus § 16 Sozialgesetzbuch Achtes Buch (SGB VIII) ergibt sich für den Staat die Aufgabe zur allgemeinen Förderung der Erziehung in der Familie. Gemäß Abs. 2 Nr. 3 sind Leistungen zur Förderung der Erziehung in der Familie insbesondere Angebote der Familienfreizeit und der Familienerholung. Nach Nr. 2 der Richtlinie für die Gewährung von Zuwendungen des Landes Mecklenburg-Vorpommern zur Förderung von Familienerholungsmaßnahmen – Individualzuschüsse wird der Erholungsaufenthalt in geeigneten, von gemeinnützigen oder gewerblichen Trägern betriebenen Einrichtungen in Deutschland und im europäischen Ausland gefördert.

Hinsichtlich der in § 16 SGB VIII enthaltenen, sehr allgemein gehaltenen Aufgabe der Förderung der Erziehung in der Familie bestanden bei der Generaldirektion Wettbewerb Zweifel, ob dieser öffentliche Auftrag hinreichend detailliert ausformuliert ist. Aufgrund dieser in den Treffen zwischen den Vertretern der Generaldirektion Wettbewerb und den zuständigen deutschen Ministerien sowie in verschiedenen weiteren Gesprächen geäußerten Zweifel hat das BMFSFJ einen Katalog von gemeinwohlorientierten Leistungen erstellt, die von Familienferienstätten in Deutschland erbracht werden. Mit diesem Kriterienkatalog ist der öffentliche Auftrag nunmehr ausreichend spezifiziert. Durch Erbringung einzelner in diesem Auswahlkatalog aufgeführter Leistungen erfüllt eine Familienferienstätte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen. Zu diesen Leistungen gehören u. a. Angebote zur erzieherischen Betreuung von Kindern durch eine pädagogische Fachkraft.

Als gemeinnützige Familienferienstätte, die eine pädagogische Betreuung durch eine Diplom-Freizeitpädagogin und zwei staatlich anerkannte Erzieherinnen anbietet, ist das Familienferiendorf Rerik eine für einen geförderten Erholungsaufenthalt geeignete Einrichtung. Als solche ist es tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut. Seine Verpflichtungen sind auch klar definiert, da es mit der Erbringung sämtlicher zur Familienerholung gehörender Leistungen einschließlich der erzieherischen Betreuung von Kindern betraut ist.

(2)               die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt wurden.

Die Zuwendungsbescheide, mit denen die Zuschüsse zu den Investitionskosten des Familienferiendorfs Rerik gewährt wurden, weisen die konkreten zuwendungsfähigen Investitionskosten aus. Damit steht die Bemessungsgrundlage des Ausgleichs im Vorhinein objektiv und klar fest.

Der Umfang der Förderung ist von den verfügbaren Haushaltsmitteln abhängig. Er kann daher nur im Einzelfall festgelegt werden. Beim Familienferiendorf Rerik wurden die Investitionskostenzuschüsse in den jeweiligen Zuwendungsbescheiden vom BMFSFJ auf ca. 3 % und vom Ministerium für Soziales und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern auf ca. 27 % der förderfähigen Gesamtinvestitionskosten festgelegt. Somit wurde auch der Umfang der Förderung von vornherein objektiv und eindeutig bestimmt.

 

(3)               der Ausgleich nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken.

Wie aus den Gewinn- und Verlustrechnungen des Familienferiendorfs Rerik für die Jahre 2002 bis 2006 hervorgeht, sind in jedem Jahr Verluste in unterschiedlicher Höhe angefallen. Damit gingen die Ausgleichszahlungen von insgesamt 1.919.436,76 Euro nicht über die zur Deckung der zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlichen Kosten hinaus. Diese Kosten wurden durch den Ausgleich nicht vollständig abgedeckt, ein Gewinn wurde in den fraglichen Jahren nicht erzielt.

(4)               die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt wurde, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte.

Eine Analyse von Kosten, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erbringung von Beherbergungsdienstleistungen einschließlich pädagogischer Betreuung für Familien hätte, wurde vor der Gewährung der Ausgleichszahlung an die AWO SANO gGmbH für das Familienferiendorf Rerik nicht durchgeführt. Daher ist die Höhe des Ausgleichs nicht in der erforderlichen Weise bestimmt worden.

Damit liegt in den Zuschüssen zu den Investitionskosten des Familienferiendorfs Rerik ein finanzielles Eingreifen des BMFSFJ und des Ministeriums für Soziales und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern, das unter den Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag fällt.

 

Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag

Unabhängig davon, dass die Investitionskostenförderung für das Familienferiendorf Rerik vor 2005 erfolgt ist und damit die Entscheidung der Kommission vom 28.11.2005 über die Anwendung von Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt werden für diese Investitionskostenförderung noch nicht galt, wird diese Entscheidung der folgenden Prüfung von Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag zugrunde gelegt. Dies ist zum einen darin begründet, dass bei Erfüllung ihrer Voraussetzungen die weniger strengen Voraussetzungen der eigentlich anwendbaren Mitteilung der Kommission über Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa vom 19.01.2001 automatisch erfüllt sind. Zum anderen wird dadurch gleichzeitig aufgezeigt, welche Kriterien Investitionskostenförderungen ab 29.11.2006 – nach dem vollständigen Inkrafttreten der neuen Entscheidung – erfüllen müssen.

Nach der Entscheidung der Kommission vom 28.11.2005 können staatliche Beihilfen unter bestimmten Voraussetzungen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.

Dies ist der Fall, wenn

(1)               das Unternehmen jährlich eine Ausgleichszahlung von weniger als 30 Mio. Euro für die erbrachte Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erhält.

Das Familienferiendorf Rerik hat seit Baubeginn 1995 insgesamt 1.919.436,76 Euro an Zuschüssen zu den Investitionskosten durch das BMFSFJ und das Ministerium für Soziales und Gesundheit Mecklenburg-Vorpommern erhalten. Damit liegt die Ausgleichszahlung deutlich unter den zulässigen 30 Mio. Euro pro Jahr.

(2)       die Erbringung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dem Unternehmen durch einen öffentlichen Auftrag übertragen wurde. (vgl. Artikel 4 der Entscheidung)

Wie oben unter Altmark-Trans-Urteil (1) und (2) ausgeführt ergibt sich aus § 16 SGB VIII der öffentliche Auftrag zur Förderung der Erziehung in der Familie, insbesondere von Angeboten der Familienfreizeit und der Familienerholung. Als eine aufgrund der angebotenen pädagogischen Betreuung für einen geförderten Erholungsaufenthalt geeignete Einrichtung ist das Familienferiendorf Rerik mit der Erbringung sämtlicher zur Familienerholung gehörender Leistungen betraut. Bemessungsgrundlage und Umfang der Förderung gehen aus den Zuwendungsbescheiden, mit denen die Zuschüsse zu den Investitionskosten des Familienferiendorfs Rerik gewährt wurden, auch klar hervor. Bei zukünftigen Investitionskostenzuschüssen wird zusätzlich im Vorhinein festzulegen sein, wie eine Überkompensierung vermieden wird bzw. wie etwaige überhöhte Investitionskostenzuschüsse zurückgefordert werden können, wenn bei einer nachträglichen Kontrolle eine Überkompensierung festgestellt wird.

(3)       die Ausgleichszahlung nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die durch die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung verursachten Kosten unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und einer angemessenen Rendite abzudecken (vgl. Artikel 5 der Entscheidung). Dabei werden die oben erwähnten Steuerbegünstigungen - unabhängig davon, ob sie nach Maßgabe von Artikel 87 EG-Vertrag eine staatliche Beihilfe darstellen oder nicht, mit einbezogen.

Wie oben unter Altmark-Trans-Urteil (3) ausgeführt weist das Familienferiendorf Rerik für die Jahre 2002 bis 2006 in jedem Jahr Verluste in unterschiedlicher Höhe auf. Also gehen auch unter Berücksichtigung der für die AWO SANO gGmbH geltenden Steuerbefreiungen und -begünstigungen die Investitionskostenzuschüsse in Höhe von insgesamt 1.919.436,76 Euro nicht über die zur Deckung der für die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung erforderlichen Kosten hinaus.

Danach sind die Zuschüsse zu den Investitionskosten des Familienferiendorfs Rerik als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen.

Es ist jedoch von Deutschland durch regelmäßige Kontrollen sicherzustellen, dass Familienferienstätten keine Ausgleichszahlungen erhalten, die über die zur Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung getätigten Kosten unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und einer angemessenen Rendite hinausgehen.

In diesem Zusammenhang möchte ich auch darauf hinweisen, dass die Generaldirektion Wettbewerb im Rahmen der Evaluierung des Ende 2008 von Deutschland vorzulegenden ersten Berichts über die Umsetzung der Entscheidung der Kommission vom 28.11.2005 besonderes Augenmerk auf die Einhaltung der Vorschriften dieser Entscheidung für gemeinnützige Familienferienstätten – darunter das von der AWO SANO gGmbH betriebene Familienferiendorf Rerik – legen wird. Dabei wird auch die noch ausstehende Studie zur preislichen Vergleichbarkeit von Familienferienstätten mit privaten Unterkünften, deren Erstellung bei einem Treffen zwischen der Generaldirektion Wettbewerb, dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und Mitgliedern der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege im März 2007 beschlossen wurde, einer genauen Prüfung unterzogen werden.

Folgend den obigen Ausführungen müssen Ihnen die Kommissionsdienststellen nach Artikel 20 Abs. 2 der Verordnung 659/1999 des Rates vom 22.03.1999 leider mitteilen, dass aufgrund der vorliegenden Informationen keine ausreichenden Gründe bestehen, Ihre Beschwerde weiter zu verfolgen.

Mit freundlichen Grüßen

Humbert DRABBE

 

Anlagen:

(1)               Katalog von gemeinwohlorientierten Leistungen, die von Familienferienstätten in Deutschland erbracht werden (BMFSFJ)

(2)               Nicht-vertrauliche Version des Berichts der Solidaris Revisions-GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Steuerberatungsgesellschaft und der Treugeno GmbH Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vom 25.08.2007 über die Untersuchung von ausgewählten gemeinnützigen Familienferienstätten im Hinblick auf konzeptionelle Herausstellungsmerkmale und Ergebnisse der wirtschaftlichen Tätigkeit und Aufbereitung von Daten zur Vorlage bei der EU-Kommission

 

cc: Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland